Der Auftrag, den SRF nicht erfüllt

Der operative Kern des Verfassungsauftrags

Art. 93 der Bundesverfassung ist kein Programmsatz. Er ist eine Verfassungsnorm mit operativem Gehalt: Radio und Fernsehen tragen zur Bildung und kulturellen Entfaltung bei, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung. Sie berücksichtigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone. Die Darstellung von Ereignissen ist sachgerecht, und die Vielfalt der Ansichten wird angemessen zum Ausdruck gebracht.

Diese Formulierungen sind keine Absichtserklärungen. Sie definieren den Leistungsauftrag, zu dessen Erfüllung der Bund der SRG eine Konzession erteilt und zu dessen Finanzierung er vom Publikum Gebühren erhebt. Das Radio- und Fernsehgesetz (RTVG) konkretisiert sie. Die Konzession operationalisiert sie. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) überprüft sie.

Aber all diese Normen haben einen Moment, in dem sie am schärfsten gelten. Das ist der Abstimmungskampf. Die direkte Demokratie lebt von einer Voraussetzung: dass die Stimmberechtigten vor dem Urnengang über die wesentlichen Fakten und Argumente informiert sind. Diese Voraussetzung können sie selbst nicht erfüllen — dazu fehlen Zeit, Zugang und Expertise. Sie verlassen sich darauf, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk sie erfüllt.

Der Verfassungsauftrag ist für diesen Moment geschrieben. Nicht für die tägliche Bundes- und Wirtschaftsberichterstattung, nicht für Auslandskorrespondenzen, nicht für Kulturprogramme — obwohl er auch dort gilt. Sondern für den Moment, in dem eine Volksinitiative zur Abstimmung kommt, und Stimmende innerhalb weniger Wochen eine Entscheidung treffen müssen, die für eine Generation gilt. Der Sachgerechtigkeitsstandard und das Vielfaltsgebot sind hier nicht Soft Law. Sie sind der härteste Test des ganzen Auftrags.

Wenn SRF diesen Test systematisch nicht besteht, verliert der Verfassungsauftrag seinen Sinn.

Die Neutralitätsinitiative als Prüfstand

Die Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität» — kurz Neutralitätsinitiative — forderte die verfassungsrechtliche Verankerung einer dauerhaften und umfassenden Neutralität der Schweiz. Der Initiativtext verlangte konkret, dass die Schweiz in keinen Krieg eingreift, keine kriegführende Partei mit Militärmaterial unterstützt, sich keinen Militärallianzen anschliesst und keine internationalen Wirtschaftssanktionen ergreift oder sich ihnen anschliesst. Das war kein extremistischer Text. Es war ein verfassungsrechtliches Anliegen, das an die historische Praxis der schweizerischen Neutralität bis 1990 anknüpfte und das eine ernsthafte völkerrechtliche Position vertreten hat.

Die Initiative hatte Unterstützung aus mehreren Parteien. Der Bundesrat empfahl ein Nein. Das Parlament lehnte sie mit deutlicher Mehrheit ab. SRF berichtete über die Initiative — und diese Berichterstattung ist dokumentiert.

Die 9min-Datenbank enthält 22 Medienkritiken, die sich spezifisch auf Beiträge zur Neutralitätsinitiative und ihrer politischen Rahmenbedingungen beziehen. Hinzu kommen 64 Beiträge in der Kategorie «Abstimmungen» und 82 Beiträge in der Kategorie «Sicherheitspolitik», von denen ein erheblicher Teil die neutrale Schweiz im Kontext des Ukraine-Kriegs und der westlichen Sanktionspolitik betrifft. Was diese Dokumente zusammen zeigen, ist nicht die übliche Streuung von Fehlern, die man in einem ausgedehnten Medienbetrieb erwartet. Sie zeigen ein Muster mit Richtung.

Das Sachgerechtigkeitsproblem: Systematische Auslassung

Die stärkste Anforderung des Verfassungsauftrags ist die sachgerechte Darstellung. Sachgerecht bedeutet nicht nur korrekt, sondern vollständig: Ein Beitrag, der wesentliche Fakten weglässt, die für das Urteil des Publikums entscheidend wären, ist nicht sachgerecht — auch wenn die präsentierten Fakten für sich genommen stimmen.

Das Vollständigkeitsgebot ist in der Neutralitätsinitiative-Berichterstattung von SRF systematisch verletzt worden. Die dokumentierten Lücken sind nicht zufällig — sie betreffen präzise jene Informationen, die das Bild der Initiative hätten relativieren oder stärken können, und sie fehlen ausnahmslos auf eine Seite hin.

Ein erstes Muster ist die Ausblendung des Initiativtexts selbst. Der Beitrag, der die Initiative im Rahmen des SVP-Parteitags lancierte, referierte die Initiative als Parteiprojekt. Was er ausliess: den genauen Wortlaut, die politischen Konsequenzen für die Sanktions- und NATO-Politik, und die überparteiliche Unterstützung. Die dokumentierte These lautet: «SRF reduziert die verfassungspolitische Neutralitätsinitiative auf einen SVP-Parteitag und verschweigt Wortlaut, politische Konsequenzen für Sanktions- und NATO-Politik sowie die überparteiliche Unterstützung.» Ein Bürger, der diesen Beitrag verfolgte, wusste nicht, worüber er abstimmen würde.

Ein zweites Muster ist die Ausblendung des finanziellen Kontexts. In der gesamten Berichterstattung zur Neutralität fehlte ein Fakt, der für die Beurteilung der Initiative zentral gewesen wäre: die Schweiz hatte im fraglichen Zeitraum rund 5 Milliarden Franken an die Ukraine überwiesen — eine Summe, die die Frage, ob die Schweiz «neutral» war oder nicht, erheblich kompliziert. Der Beitrag über das Nein-Komitee, der diesen Kontext unterdrückt, ist so dokumentiert: «SRF rahmt das Nein-Komitee als überparteilichen Konsens, übernimmt ungeprüft dessen Narrative und verschweigt zentrale Fakten wie die 5 Milliarden Ukraine-Zahlungen und die historische Neutralitätspraxis vor 1990.»

Ein drittes Muster ist die Ausblendung der historischen Baseline. Die historische Neutralitätspraxis der Schweiz bis 1990 — der Referenzpunkt, auf den sich die Initianten stützten — taucht in der SRF-Berichterstattung systematisch nicht auf. Wenn eine verfassungspolitische Initiative ausdrücklich auf historische Tradition Bezug nimmt und ein Sender diese Tradition in der Berichterstattung ignoriert, ist das keine Verknappung. Das ist die Entfernung des Kontexts, der die Initiative verständlich machen würde. Ein als Abstimmungsanalyse gerahmter Beitrag, der stattdessen eine historische Analogie präsentiert, «ohne die Behauptungen beider Seiten oder den Abstimmungstext zu prüfen, und die konkrete Gegenwartsfrage vermeidet», erfüllt den Sachgerechtigkeitsstandard nicht.

Das Vielfaltsgebot: Asymmetrische Expertise

Art. 93 Abs. 3 BV verlangt ausdrücklich, dass «die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck gebracht» wird. Das RTVG Art. 4 Abs. 4 verstärkt dies für Informationssendungen: Es darf in Fragen, über die öffentliche Diskussion herrscht, keine Partei ergriffen werden. Das ist kein Gebot der arithmetischen Gleichverteilung — es verbietet die strukturelle Vorrangstellung einer Seite.

Im Neutralitätsinitiative-Corpus zeigt sich diese strukturelle Vorrangstellung in ihrer reinsten Form: der asymmetrischen Expertenauswahl. Der Beitrag, der für den gesamten Abstimmungskampf als paradigmatisch gelten kann, beschreibt ihn so: «Der SRF-Beitrag inszeniert eine Schein-Ausgewogenheit, indem er die Befürworterseite mit einem Politiker, die Gegenseite mit drei Experten bestückt und den völkerrechtlichen Befürworter Niels Melzer vollständig weglässt.»

Niels Melzer ist Rechtsprofessor an den Universitäten Glasgow und Genf und war UN-Sonderberichterstatter für Folter. Er hatte sich öffentlich für eine Verankerung der Neutralität ausgesprochen. Der Beitrag liess ihn weg und präsentierte stattdessen drei Experten auf der Nein-Seite einem Politiker auf der Ja-Seite. Das Ergebnis war formale Balance — Befürworter und Gegner kamen zu Wort — bei struktureller Einseitigkeit: Die eine Seite wurde durch Fachleute erklärt, die andere erklärte sich selbst. Wer diesen Beitrag sah, bekam den Eindruck, dass die Fachkompetenz beim Nein liegt. Das war nicht durch die Faktenlage bedingt — es war eine Entscheidung der Redaktion.

Zu dieser Entscheidungskette gehört auch, was 20 Tage vor der Abstimmung auf Sendung ging. Ein SRF-Beitrag zur Bedrohungsanalyse des Armeechefs wurde ausgestrahlt — ohne Erwähnung der bevorstehenden Abstimmung, ohne Kontextualisierung als Kampagneninhalt. Die These: «SRF sendet 20 Tage vor der Neutralitätsabstimmung eine Bedrohungsanalyse des Armeechefs, die de facto die Kernthese des Nein-Lagers liefert, ohne die Abstimmung zu erwähnen oder den Widerspruch zwischen Westbindung als Ursache und Westbindung als Lösung zu hinterfragen.» Die Bedrohungsanalyse des Armeechefs ist die Kernthese der Nein-Kampagne in Expertenkleidung. Das Vielfaltsgebot verlangt nicht, dass man sie nicht sende. Es verlangt, dass man sie als das kenntlich macht, was sie ist.

Der institutionelle Vorgriff: Wenn SRF selbst Stellung bezieht

Die deutlichste Verletzung des Verfassungsauftrags liegt nicht in einzelnen fehlerhaften Beiträgen — sie liegt in einem Entscheid auf Redaktionsebene, der eine Serie von Beiträgen prägte. Die dreiteilige SRF-Serie zur Neutralitätsinitiative, die kurz vor der Abstimmung ausgestrahlt wurde, ist dokumentiert als: «SRF veröffentlicht eine dreiteilige Serie zur Neutralitätsinitiative, die als geschlossene Kampagne für den Bundesrat funktioniert und wesentliche Fakten sowie historischen Kontext verschweigt.»

Eine dreiteilige Serie ist kein Einzelbeitrag. Sie ist eine redaktionelle Setzung: Wir widmen diesem Thema drei Folgen. Wer die Folgen verantwortet, entscheidet über Struktur, Framing, Stimmenauswahl und Schlussfolgerung. Eine Serie, die als geschlossene Kampagne für eine Seite funktioniert, ist die Kontraktion der RTVG-Anforderungen auf einen Punkt: Es ist nicht möglich, gleichzeitig sachgerecht zu berichten und als Kampagneninstrument zu funktionieren.

Bemerkenswert ist die Umrahmung. Die Serie präsentierte sich als analytisch, erklärend, ausgewogen. Das ist die gefährlichste Konstellation, weil sie den Anschein des Verfassungsauftrags erzeugt und seinen Inhalt unterläuft. Wer einen offenkundig parteiischen Beitrag sieht, kann ihn einordnen. Wer eine ausgewogen verpackte Kampagne sieht, ohne das Framing zu bemerken, hat kein Korrektiv.

Ähnliches gilt für ein weiteres dokumentiertes Muster: der Beitrag, der eine verfassungspolitische Initiative als Biografie eines alternden Politikers rahmte. Die These: «SRF rahmt eine verfassungspolitische Initiative als Biografie eines alternden Politikers und lässt den Initiativinhalt, die historische Neutralitätspraxis und die rechtliche Prüfung des EU-Sanktionsbruchs weg.» Wer in einem Porträt über den Initianten keine Informationen über die Initiative bekommt, hat nach dem Beitrag weniger Orientierung als vorher — weil er glaubt, informiert zu sein.

Das Vielfaltsgebot und das Sachgerechtigkeitsgebot wurden in diesen Fällen nicht im Nebenbei verletzt. Sie wurden im Rahmen einer Berichterstattung verletzt, die sich selbst als deren Erfüllung inszenierte.

Was der Auftrag verlangt — und warum er gilt

Die verfassungsrechtliche Logik ist einfach. SRF hält kraft Konzession ein Sendemonopol für bestimmte Frequenzen in der Schweiz. Dieses Monopol existiert nicht, weil der Markt versagt — es existiert, weil der Gesetzgeber entschieden hat, dass bestimmte demokratische Infrastruktur nicht dem Markt überlassen werden soll. Im Gegenzug für dieses Monopol und seine Gebührenfinanzierung übernimmt SRF eine Informationspflicht gegenüber dem Publikum.

Diese Pflicht hat eine spezifische Qualität in Abstimmungskampagnen, die anderswo nicht in gleicher Schärfe gilt. Wenn SRF im Tagesgeschäft einen Beitrag fehlerhaft rahmt, hat das Publikum morgen eine neue Zeitung, nächste Woche eine neue Sendung. Der Fehler kann korrigiert werden. Wenn SRF in einer Abstimmungskampagne systematisch eine Seite bevorzugt, ist die Konsequenz irreversibel: Die Abstimmung hat bereits stattgefunden. Was die Stimmenden geglaubt haben, als sie abstimmten, lässt sich nicht rückwirkend korrigieren.

Das ist die Besonderheit der direkten Demokratie. Sie entzieht dem Fehler die Möglichkeit der Korrektur. Und sie überführt den Verfassungsauftrag vom abstrakten Gebot zur konkreten Voraussetzung demokratischer Legitimität. Eine Abstimmung, bei der ein wesentlicher Teil der Stimmberechtigten systematisch falsch informiert wurde, ist nicht dieselbe Abstimmung wie eine, bei der der Informationsauftrag erfüllt wurde. Das Ergebnis mag zufällig dasselbe sein — der Prozess ist ein anderer.

SRF ist die einzige Institution in der Schweiz, die für einen wesentlichen Teil der Stimmberechtigten die primäre Informationsquelle zu Abstimmungsvorlagen ist. Dass diese Institution strukturellen Anreizen unterliegt, die die Berichterstattung verzerren können — Konzessionsabhängigkeit vom Bundesrat, institutionelle Nähe zu europäischen Medienkonventionen, interne Redaktionskulturen, die bestimmte Positionen als «mainstream» und andere als «randständig» einordnen — ist kein Geheimnis. Der Verfassungsauftrag existiert, um diese Anreize zu disziplinieren. Wenn er es nicht tut, ist das nicht ein Versagen einer Norm. Es ist das Versagen des Organs, das die Norm erfüllen soll.

Methodische Einschränkung

22 dokumentierte Beiträge sind keine Vollerhebung der SRF-Berichterstattung zur Neutralitätsinitiative. Der 9min-Korpus selektiert per Definition nach unten: Er dokumentiert Abweichungen, nicht das Gesamtbild. Es ist möglich und wahrscheinlich, dass SRF auch Beiträge produziert hat, die den Anforderungen des Sachgerechtigkeitsgebots entsprachen.

Was die 22 Fälle zeigen, ist nicht die Gesamtgrösse des Fehlerbilds — es ist seine Richtung. In keinem dokumentierten Fall lautete der Befund: SRF hat systematisch Argumente der Nein-Seite ausgelassen und Argumente der Ja-Seite bevorzugt. Die dokumentierten Fehler laufen ausnahmslos in eine Richtung: weg von der Initiative, hin zur Bundesratsposition. Das ist das statistische Signal, das bei zufälliger Fehlerverteilung nicht so aussähe.

Der Einwand, dass 9min selbst eine Perspektive hat und dass dieser Befund daher nicht neutral ist, trifft einen wichtigen Punkt. Aber er lässt die Hauptfrage unbeantwortet: Wenn die dokumentierten Fehler methodisch korrekt sind — und das wird in keiner der 22 Dokumentationen substantiell bestritten —, dann ist die Frage nach der Fehlerrichtung keine Frage der Perspektive, sondern eine empirische Frage. Dass niemand auf der anderen Seite eine symmetrische Dokumentation produziert hat, die zeigt, wie SRF die Nein-Argumente unterdrückt hat, ist selbst ein Befund.

Der Verfassungsauftrag gilt nicht für «die Medien» als abstrakte Kategorie. Er gilt für SRF als konkrete Institution. Wenn die dokumentierte Fehlerhäufigkeit und -richtung in der Berichterstattung zu einem konkreten Abstimmungsgegenstand dieses Bild erzeugt, ist die erste Frage nicht: War der Kritiker neutral? Die erste Frage ist: Waren die Fehler real? Und wenn ja: Warum liefen sie alle in dieselbe Richtung?

Diese Frage beantwortet sich SRF selbst nicht. Die Ombudsstelle prüft individuelle Beschwerden. Die UBI entscheidet im Einzelfall. Eine institutionelle Reflexion über die strukturellen Ursachen des Fehlermusters findet nicht statt. Das ist das eigentliche Problem — nicht, dass ein öffentlich-rechtlicher Sender Fehler macht, sondern dass er keinen institutionellen Weg hat, das Fehlermuster zu erkennen und zu korrigieren, bevor die Abstimmung stattgefunden hat.